Enero 1997
COFO-97/2
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Enero 1997 |
COFO-97/2 |
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COMITE DE MONTES |
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13o PERIODO DE SESIONES |
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Roma, Italia, 10 - 13 de marzo de 1997 |
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PROGRESWOS REALIZADOS EN LA CONSECUCION DEL DESARROLLO FORESTAL SOSTENIBLE Y LA APLICACION DE LOS ACUERDOS DE LA CNUMAD, CON PARTICULAR ATENCION A LAS REPERCUSIONES DE LA LABOR DEL GRUPO INTERGUBERNAMENTAL SOBRE LOS BOSQUES |
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Nota de la Secretaría |
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RESUMEN
I. INTRODUCCION 1. Desde el 12º período de sesiones del COFO y la reunión ministerial celebrada conjuntamente con él en marzo de 1995, los temas forestales han seguido ocupando un lugar destacado en los programas internacionales y nacionales. Se han realizado grandes esfuerzos para conseguir una ordenación sostenible de los bosques como complemento de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) y de los acuerdos relativos a la silvicultura. La FAO ha concedido máxima prioridad al apoyo a las actividades forestales de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CDS) y otras iniciativas internacionales conexas y a la prestación de asistencia a los Estados Miembros en sus actividades encaminadas a convertir las intenciones de la CNUMAD en políticas, estrategias y programas forestales nacionales. 2. En su tercer período de sesiones, celebrado en abril de 1995, la CDS examinó los progresos en la aplicación del Programa 21 de la CNUMAD por lo que se refiere al sector forestal, es decir, el Capítulo 11 y la Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo (los "Principios forestales"). El Director General había remitido al Presidente de la CDS la Declaración de Roma sobre Actividades Forestales, aprobada en la reunión ministerial sobre actividades forestales. La CDS decidió crear el Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB) con un mandato amplio, que comprendía cinco esferas de actividad: aplicación de las decisiones de la CNUMAD mediante la formulación y aplicación de planes nacionales de utilización de los bosques y la tierra, cooperación internacional en materia de ayuda financiera y transferencia de tecnología, evaluación de los bosques y elaboración de criterios e indicadores para su ordenación sostenible, comercio y medio ambiente en relación con los productos y servicios forestales y organizaciones internacionales e instituciones e instrumentos multilaterales, incluidos los mecanismos adecuados. Con el fin de prestar asistencia al GIB, se estableció una Secretaría Internacional en las Naciones Unidas, Nueva York. Además de las aportaciones técnicas de su Departamento de Montes, la FAO destacó a un Oficial forestal superior para fortalecer la Secretaría del GIB. Este se ha reunido tres veces, habiendo celebrado su reunión final en febrero de 1997 para preparar su informe a ser presentado al quinto período de sesiones de la CDS, en abril de 1997. Durante el presente período de sesiones del COFO los delegados recibirán información sobre los resultados de las deliberaciones del GIB. 3. El objeto del presente documento es informar a los delegados y facilitar el debate sobre determinados aspectos que tienen una importancia particular en el momento actual de la labor encaminada a la consecución de una ordenación sostenible de los bosques, además de conocer las opiniones del COFO sobre las cuestiones que surjan del análisis de estos aspectos. El documento no se vuelve a ocupar de todos los temas examinados por el GIB. La intención es más bien dar a todos los miembros del COFO la oportunidad de examinar los temas actuales más importantes y asesorar a los gobiernos de los Estados Miembros, la comunidad internacional y la FAO sobre la orientación futura de las actividades. En la Sección II se examinan los progresos y las cuestiones correspondientes a la ordenación sostenible de los bosques. En la Sección III se proponen varias medidas sobre problemas que preocupan a los Estados Miembros y los grupos de intereses y sobre los cuales el COFO puede dar orientaciones. II. EXAMEN DE LOS PROGRESOS E IDENTIFICACION DE LOS PROBLEMAS 4. En el período transcurrido desde marzo de 1995, cuando se reunió por última vez el COFO, han sido numerosas las actividades, tanto a nivel internacional como en muchos países. El GIB realizó una labor analítica importante y mantuvo intensos debates en los que intervinieron activamente numerosos Estados Miembros y representantes de ONG y del sector privado. Varios países desarrollados y en desarrollo organizaron talleres internacionales sobre temas de los que se estaba ocupando el GIB o sobre otros afines. Ha aumentado el número de los países desarrollados y en desarrollo, que han revisado o están revisando sus políticas, estrategias y legislación forestales. Las nuevas políticas y leyes van acompañadas de esfuerzos considerables de adaptación del marco institucional para el sector forestal, lo cual pone de manifiesto también la tendencia de muchos países a reducir la función del sector público. En numerosos países se han formulado y puesto en marcha programas forestales nacionales (PFN) en los que están comprendidos todos los tipos de bosques. 5. Al examinar los progresos y la experiencia a nivel nacional e internacional, surgen cinco aspectos como decisivos en la labor encaminada a la ordenación sostenible de los bosques y la silvicultura sostenible. Son los siguientes: i) necesidad de información adecuada sobre la situación de los recursos forestales y sobre el conocimiento de los factores que los afectan; ii) definición de los criterios e indicadores de la ordenación sostenible de los bosques; iii) fomento del comercio de productos forestales; iv) puesta en marcha de los PFN; y v) marco institucional internacional en apoyo de una cooperación efectiva en el sector forestal. Evaluación y observación constante de los recursos forestales 6. En el marco de la Evaluación de los recursos forestales, 1990 (ERF 1990) de la FAO, en una encuesta sobre la cubierta forestal tropical y un estudio de los procesos de cambio (Estudio FAO: Montes 130) se destacan las tendencias de los cambios de la cubierta de los suelos por regiones y por zonas climáticas y se hace una estimación de la situación y los cambios de la cubierta forestal a partir de los informes de los países. 7. Durante su segunda y tercera reuniones, el GIB examinó la evaluación de los bosques mundiales. En los informes de dichas reuniones se exponen la situación actual, la evolución reciente y las perspectivas para el futuro. 8. Se ha preparado una actualización de la ERF 1990 para su inclusión en el informe sobre la Situación de los bosques del mundo, 1997, a fin de disponer de una estimación provisional de la situación en 1995 y de los cambios desde 1990 con respecto a la información sobre los bosques mundiales. No se prevé la preparación de dicha actualización para el informe sobre la Situación de los bosques del mundo, 1999, puesto que en el año 2000 se publicará un informe más detallado (ERF 2000). 9. Ya se ha iniciado la ERF 2000. Se están realizando importantes esfuerzos para responder a la demanda de información surgida de los debates internacionales y planteada, entre otros órganos, por el GIB. Se han celebrado varias reuniones de expertos, que han culminado con la consulta de expertos sobre la evaluación de los recursos forestales mundiales 2000 en Kotka (Finlandia) en junio de 1996 (Kotka III)1. En esa ocasión se formularon recomendaciones relativas al contenido de información de la ERF 2000 y a los criterios metodológicos que han de utilizarse. Se está llevando a cabo un proceso de planificación estratégica y operacional para la evaluación 2000, con el objetivo múltiple de: i) preparar un plan de trabajo, y ii) especificar módulos de trabajo en los que puedan participar donantes o a los cuales puedan contribuir colaboradores. Las principales cuestiones en un futuro próximo son las siguientes: i) movilización de fondos, asegurando la cooperación de los países y organizando asociaciones, y ii) preparación de métodos para adquirir la nueva información solicitada. 10. La creación de capacidad es uno de los componentes del programa de evaluación de los recursos forestales de la FAO, con especial atención al desarrollo de evaluaciones y observaciones sistemáticas sobre ésta y en el marco de una planificación a largo plazo, la evaluación de los efectos cuantitativos y cualitativos y la corrección de las deficiencias. Se ha recibido financiación para varias actividades de creación de capacidad, tanto regionales como para países específicos. 11. Como complemento de la evaluación de los recursos forestales, la FAO inició un estudio del suministro mundial de fibras, que se está realizando ahora con el apoyo del Comité Asesor sobre el Papel y los Productos Madereros. El objetivo del estudio es aportar datos fidedignos, información y un análisis de las fuentes de fibras, a fin de realizar una estimación mejor del suministro mundial sostenible de fibras económicas hasta el año 2010. Criterios e indicadores para una ordenación sostenible de los bosques 12. La CNUMAD permitió aumentar la conciencia en todos los niveles de la necesidad y viabilidad de la ordenación sostenible de todos los tipos de bosques, así como de la función que los bosques pueden y deben desempeñar en el desarrollo nacional. 13. La definición de los criterios para una ordenación sostenible de los bosques ha llevado a un acuerdo general sobre los elementos esenciales de dicha ordenación y sobre los principios en comparación con los cuales puede evaluarse la sostenibilidad de los bosques. La identificación de indicadores concertados sirve como base para una evaluación y seguimiento periódicos a nivel nacional de los efectos globales de las intervenciones de ordenación de los bosques y las consecuencias de la no intervención. El seguimiento de los progresos de la ordenación sostenible de los bosques en comparación con criterios e indicadores concordados permitirá ajustar las acciones a lo largo del tiempo, a fin de alcanzar mejor las metas y objetivos generales establecidos en apoyo de las diversas funciones de los bosques reconocidas en el Programa 21 y en los "Principios forestales". 14. Actualmente hay en curso varios procesos internacionales para ayudar a respaldar los esfuerzos de los países en orden a la consecución de los objetivos mencionados. Dichos procesos son los siguientes: 1) directrices y criterios de la OIMT, que tienen por objeto contribuir a la mejor ordenación de los bosques tropicales; 2) procesos de Montreal y de Helsinki, en los que se han definido criterios e indicadores para una ordenación sostenible de los bosques de las zonas templadas y boreales de fuera de Europa y de los bosques europeos, respectivamente; 3) propuestas de Tarapoto para la ordenación sostenible de los bosques amazónicos; 4) varios procesos en marcha para las zonas secas de Africa, el Cercano Oriente y América Central; y 6) diversas actividades de ONG. 15. Los seis, o en ocasiones siete, criterios definidos en los procesos internacionales indicados son idénticos o muy parecidos. Aunque se superponen en parte, por otro lado se suele admitir que los indicadores que corresponden a criterios definidos deben estar estrechamente vinculados a las condiciones, necesidades y prioridades nacionales, por lo que varían tanto entre los procesos como entre los países participantes en ellos.2 16. Es importante que se mantenga el impulso presente y que se prosigan los esfuerzos a nivel internacional y nacional para emprender con energía acciones encaminadas a la definición teórica, y sobre todo la aplicación, de la ordenación sostenible de todos los tipos de bosques. A este respecto, se señalan como cuestiones que necesitan especial atención las siguientes:
Comercio de productos forestales 17. El comercio de productos forestales es un factor esencial para el fomento sostenible de la silvicultura. Tiene especial importancia para dar valor a los bosques. Algunos de los principales aspectos comerciales que requieren mayor atención son los problemas del acceso a los mercados, la información sobre éstos, las actividades relativas a sus perspectivas y la mejor manera de asegurar que el comercio no se vea alterado por políticas orientadas a sectores sobre las cuales el comercio tiene unos efectos sólo indirectos. 18. Los acuerdos alcanzados en la "Ronda Uruguay" estimularán durante algún tiempo un mejor acceso mediante la reducción de los aranceles, el análisis y el control más detallados de los obstáculos no arancelarios y la mejora de la normalización de las reglas y principios que se han de seguir en el comercio en general. A pesar de esto, todavía hay muchas presiones que limitan el libre comercio, especialmente en relación con los temas relativos al medio ambiente, y sigue habiendo áreas en los que el acceso al comercio continúa siendo difícil. 19. Aunque hay pruebas evidentes de que las medidas comerciales por sí solas no pueden asegurar una ordenación sostenible de los bosques, se han propuesto o aplicado diversas políticas comerciales como medio de superar los problemas, especialmente los relacionados con el medio ambiente. La reglamentación y las políticas abarcan ahora sectores como el reciclado y la recuperación de papel de desecho; la prolongación de la vida útil de los materiales y la consiguiente reducción del volumen de utilización; la protección de los animales y las plantas de las plagas y enfermedades; la salud y la seguridad humanas; y el mantenimiento de la calidad del aire, el agua y los suelos. También se siguen haciendo llamamientos en pro de prohibiciones, boicoteos y otras limitaciones del comercio. Estos tienen y seguirán teniendo diversas consecuencias, muchas de las cuales pueden ser perjudiciales para el comercio de los productos forestales. 20. Otro aspecto de las repercusiones comerciales que actualmente están siendo objeto de una atención considerable es la certificación de los productos forestales, aunque son escasas las pruebas de una relación positiva sólida con la ordenación sostenible de los bosques. Todavía hay muchas cuestiones por resolver, aspectos en los que las opiniones son divergentes con respecto a puntos importantes y algunas otras incertidumbres en relación con la certificación. Sigue habiendo muchas dudas acerca de si se obtendrán beneficios para el mercado, y en caso afirmativo en qué medida, y preocupa asimismo a algunos países exportadores el hecho de que la certificación pueda actuar en la práctica como obstáculo al comercio. En consecuencia, sigue siendo necesario prestar una atención considerable a este tema, con más investigaciones, mejor información y cierto grado de armonización y reconocimiento mutuo entre los distintos sistemas que se están elaborando. 21. Algunas de las cuestiones mencionadas han sido objeto de atención durante un período considerable de tiempo. Otras son más recientes. Sin embargo, la atención hacia el comercio se ha visto estimulada por los debates y reuniones en relación con el GIB. El proceso del GIB ha puesto de manifiesto el hecho de que hay una clara necesidad de mejorar la información, el análisis y la coordinación de las actividades en relación con el comercio. Hay necesidad de: 1) examinar con mayor detalle las políticas y prácticas que afectan al comercio; 2) aumentar el nivel de información y de análisis orientados a las cuestiones comerciales; 3) buscar la manera de proteger el medio ambiente sin ejercer efectos indeseables sobre el comercio; 4) aumentar el grado de cooperación y consulta sobre cuestiones que afecten al comercio. 22. La FAO se ocupa activamente de muchos de estos temas, por ejemplo con el suministro de información estadística sobre la silvicultura; la realización de varios estudios sobre las perspectivas del sector forestal a largo plazo; la participación en numerosas reuniones y foros en los que se tratan diversos aspectos de la certificación de los productos forestales; y la realización de una labor analítica sobre los obstáculos al comercio y las políticas comerciales. Programas forestales nacionales 23. El concepto de programas forestales nacionales (PFN) se ha debatido ampliamente durante el último decenio. A partir de los diversos marcos que han promovido diversas instituciones internacionales y organismos de cooperación como medio de conseguir un desarrollo sostenible (en particular el marco del PAFT/PAFN), el GIB ha refrendado plenamente los principios básicos de este concepto. El Grupo recomendó a los países que elaboraran y aplicaran sus PFN de conformidad con sus principios rectores en todos los tipos de bosques, aumentando así su capacidad para satisfacer la creciente demanda, siempre alta y contradictoria, de bienes y servicios de los bosques. 24. Los PFN se definen como una expresión genérica de una amplia gama de criterios para el proceso de planificación, programación y realización de actividades forestales en un país. El PFN comprende tanto la planificación de las actividades del sector forestal, con inclusión de la formulación de políticas, estrategias y planes de acción, como su realización, incluso el seguimiento y evaluación. 25. La finalidad de los PFN es establecer un marco social, económico y político viable para la ordenación, conservación y desarrollo sostenible de los bosques. Los PFN son también procesos políticos, en el sentido de que las orientaciones y decisiones para la actuación son el resultado de debates, negociaciones, controversias y compromisos por parte de todos los interesados, a menudo con opiniones distintas sobre las políticas y las medidas prácticas que se consideran apropiadas. 26. En los principios básicos de los PFN (elaborados por la FAO en colaboración con numerosos interlocutores a partir de experiencias del pasado, en particular los del PAFT y los PAFN) se reconocen los siguientes elementos básicos: soberanía nacional; integración en las políticas y estrategias nacionales de desarrollo sostenible; sensibilización, asociación y participación; enfoque global e intersectorial; proceso iterativo de largo plazo; creación de capacidad; reformas de orden normativo e institucional; coherencia con las iniciativas mundiales y vinculaciones con ellas; y armonía con los compromisos nacionales e internacionales. 27. Desde el punto de vista de la financiación externa, los PFN proporcionan el marco que permite una coordinación y armonización operacionales de los criterios para la ordenación, conservación y desarrollo sostenible de los bosques, a fin de evitar la superposición, con vistas a un aumento de actividades que estén bien adaptadas a distintas condiciones de índole normativa y el estímulo de la inversión. 28. En relación con la aplicación de los PFN, se han analizado cuatro temas fundamentales en el marco del proceso del GIB, así como en las comisiones forestales regionales de la FAO. Las conclusiones son las siguientes:
Marco institucional internacional 29. Durante los debates del GIB, se ha destacado la existencia de unas posibilidades considerables de aumentar el compromiso y la capacidad de las instituciones internacionales existentes para apoyar y promover el objetivo de la conservación, ordenación y desarrollo sostenible de todos los tipos de bosques. Por consiguiente, el GIB ha buscado la manera de conocer mejor los mandatos relativos a los bosques de las instituciones interesadas y de fomentar una mayor coordinación y colaboración, a fin de asegurar un grado superior de complementariedad y coherencia en la acción, incluso en el plano de sus órganos rectores. Esto debería reducir al mínimo la superposición y duplicación y servir de mecanismo para superar los obstáculos existentes y permitir concentrarse en prioridades acordadas conjuntamente. Se elogió al Grupo de Trabajo Interagencial informal sobre Bosques, establecido para respaldar la labor del GIB, como ejemplo de mecanismo interinstitucional eficaz. 30. El GIB subrayó la necesidad de que las instituciones internacionales respalden la acción nacional, subregional, regional e internacional hacia un desarrollo sostenible de los bosques, creando un consenso en cuanto a los criterios y normas de ámbito mundial y mejorando las condiciones para una financiación suficiente. El GIB propuso dos caminos para aumentar la eficacia de la coordinación entre las instituciones internacionales, los donantes bilaterales y los países. A nivel nacional, los PFN parecen ser un marco eficaz, que entre otras cosas proporciona la oportunidad de aumentar la coordinación y la coherencia de los criterios. A nivel internacional, la diversidad de criterios promovidos por diversas organizaciones internacionales ha planteado la cuestión de la armonización y la coherencia en un marco mundial. 31. Existen ya numerosos instrumentos internacionales jurídicamente vinculantes con algún interés para los bosques, como el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Convención de Lucha contra la Desertificación, la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, la Convención Marco sobre el Cambio Climático y el Convenio de Ramsar. Estos instrumentos se ocupan de aspectos concretos relativos a los bosques en el ámbito general del desarrollo sostenible, y en ellos se abordan numerosas cuestiones intersectoriales que tienen también interés para los bosques, como los recursos financieros, la transferencia de tecnología, el comercio y los conocimientos tradicionales relativos a los bosques. Sin embargo, no suelen tratar de manera primordial, directa, cohesiva y amplia de los bosques. Se ha considerado que los dos textos principales aprobados en la CNUMAD -los "Principios forestales" y el Capítulo 11 del Programa 21- constituyen una base amplia y equilibrada para la conservación, ordenación y desarrollo de todos los tipos de bosques. Sigue siendo objeto de numerosos debates la necesidad de un instrumento más general y vinculante. 32. La complejidad de las cuestiones y la diversidad de
los intereses en relación con la silvicultura
sostenible ponen de manifiesto la necesidad de mantener y
potenciar un enfoque global, cohesivo y amplio para el
debate y la búsqueda de consenso en relación
con las políticas forestales internacionales. Dicho
enfoque favorecería la consulta sobre las cuestiones
relativas a todos los tipos de bosques y garantizaría
un trato equilibrado de ellas. En la cuarta reunión
del GIB se examinarán dos opciones concretas: III. ACCIONES PARA EL FUTURO 33. A continuación se indican algunas cuestiones o aspectos a los que el Comité puede dedicar su atención, prestando asesoramiento a los Estados Miembros y a la Organización. Acciones de los gobiernos
a)
apoyar el sistema de actuación
según las recomendaciones formuladas en la
Consulta de Expertos sobre la Evaluación de
los Bosques Mundiales 2000 (Kotka III), y tener en
cuenta también el hecho de que los recursos
asignados a la ERF 2000 en el Programa Ordinario
son limitados y que se necesitan contribuciones
financieras y en especie de los gobiernos, las
organizaciones internacionales y los organismos
donantes. También se puede pedir a los
países que proporcionen los datos necesarios
para la evaluación (véase el
párr.9);
b)
esto también es válido para la
conclusión del estudio del suministro
mundial de fibras, que debe servir de guía a
los países en la planificación
cuidadosa de una utilización sostenible de
los recursos (véase el párr. 11);
c)
organizar, aplicar y dar seguimiento a los PFNs
u otros marcos políticos en el ámbito
de políticas intersectoriales y planes de
utilización de los suelos de carácter
más amplio, y respaldar estos esfuerzos
mediante actividades de investigación,
transferencia de tecnología y
creación de capacidad que permitan adoptar
un enfoque integrado con vistas a la
formulación y aplicación de marcos
políticos nacionales (véase el
párr.28);
d)
informar a las ONG, las comunidades locales y
los grupos de usuarios de las actividades relativas
al desarrollo de la evaluación de los
recursos forestales, de la ordenación
sostenible de los bosques y de los criterios e
indicadores correspondientes, y fomentar su
participación (véase el
párr.16);
Acciones de la FAO
e)
examinar y debatir las cuestiones i) - iv)
expuestas en el punto 16, con objeto de orientar
sobre las prioridades al respecto (véase el
párr.16);
f)
indicar sectores específicos a los que la
FAO deba conceder importancia en las actividades
relativas al comercio, como la evaluación de
las restricciones comerciales, particularmente en
relación con los temas de medio ambiente, el
análisis de las actividades en curso para la
introducción de la certificación de
los productos forestales y la coordinación
de las iniciativas que tengan posibilidades de
mejorar la ordenación sostenible de los
bosques y el comercio de los productos forestales
simultáneamente (véase el
párr.21);
g)
formular recomendaciones en relación con
la movilización de recursos financieros para
la organización de actividades regionales
encaminadas a la creación de capacidad en
los países y transferencia de
tecnología en apoyo de los procesos de los
PFN, y asesorar sobre las maneras y mecanismos para
mejorar la coordinación de los organismos
multilaterales y bilaterales a nivel internacional
y nacional en apoyo de los PFN (véase el
párr.28);
h)
examinar cuál debe ser la
participación del COFO en el caso de que se
establezca un nuevo foro sobre políticas
bajo los auspicios de la CDS. En el caso de que el
GIB se incline por la opción de que el COFO
actúe como foro de políticas, el
Comité tal vez desee examinar las
repercusiones y formular las recomendaciones
apropiadas al Consejo (véase el párr.
32);
i)
alentar a la FAO a que continúe
fomentando el diálogo y el trabajo en
colaboración con las ONG en todas las
actividades de interés para apoyar la
consecución de la ordenación
sostenible de los bosques.
2. Estos procesos y los criterios e indicadores definidos en ellos se describen con mayor detalle en la Situación de los bosques del mundo, a disposición del COFO. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||